Principio da Simetria Constitucional

PRINCÍPIO DA SIMETRIA

Muito embora o princípio da simetria, também conhecido por principio do paralelismo, não diga respeito propriamente ao poder constituinte, guarda com este inequívoca relação, notadamente no que respeita ao poder constituinte derivado decorrente, ou seja, aquele que confere aos diversos entes de um Estado do tipo Federal a competência para editarem suas Constituições ou Leis Orgânicas.

Principio da simetria é aquele que exige que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotem, tanto quanto for possível, em suas respectivas Constituições e Leis Orgânicas, os princípios fundamentais e as regras de organização do Estado (notadamente relativas a sua estrutura, forma de aquisição e exercício do poder, estabelecimento de seus órgãos e limites de atuação) existentes na Constituição Federal.

Conforme lição de Ricardo Cunha Chimenti, Fernando Capez, Márcio F. Elias Rosa e Marisa F. Santos (2007, p. 21), “pelo principio da simetria, as regras previstas nas leis orgânicas municipais não podem desatender ao comando previsto na Constituição Estadual para hipótese similar, bem como a Constituição Estadual deve seguir os comandos da Constituição Federal”.

É neste diapasão, por exemplo, que as Constituições dos Estados e as Leis Orgânicas do Distrito Federal e dos Municípios deverão respeitar o principio da separação de poderes, expressamente consagrado no artigo 2º, da Constituição de 1988.

Como consequência disso, naquilo que for possível, os diversos entes da Federação deverão adotar regras semelhantes – simétricas – às existentes na Lei Maior, relativas ao poder de iniciativa de leis no processo legislativo. É por esta razão que a iniciativa de leis, no âmbito estadual e municipal, para aumentos dos servidores públicos, deverá ser de competência do chefe do Poder Executivo, de maneira semelhante àquela fixada na Constituição Federal (artigo 61, § 1º, II, a).

Os Estados e os Municípios, por outro lado, não poderão observar as regras fixadas pala Constituição Federal, em seu artigo 65 e parágrafo único, relativas á competência revisional dos projetos de lei ordinária, justamente porque, nesta hipótese, referida simetria não se mostra possível. Com efeito, os Legislativos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios são unicamerais (compostos por uma única casa), ao contrário do Federal, que é bicameral (formado pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal).

 - RECEPÇÃO, REPRISTINAÇÃO E DESCONSTITUCIONALIZAÇÃO -

Após estudarmos o poder que cria outros poderes, que estabelece a nova ordem estatal, cabe-nos realizar uma breve análise da vigência das normas infraconstitucionais (e até mesmo constitucionais) editadas ainda sob amparo da Constituição anterior, após a edição do novo texto constitucional. Neste diapasão, estudaremos, nesta última seção, os fenômenos da recepção, da repristinação, e também da desconstitucionalização.

Com a edição da nova Constituição, salvo ressalvas constantes expressamente do novo texto constitucional, geralmente se dá a integral e automática revogação da Constituição anterior. Mas e as leis infraconstitucionais até então vigentes? Também são todas automaticamente revogadas? A resposta, neste caso, é negativa, por força do fenômeno denominado recepção.

Com efeito, para que não haja um hiato legislativo, uma completa ausência momentânea de legislação, fato que importaria em nefasta insegurança jurídica, dá-se a chamada RECEPÇÃO de algumas normas infraconstitucionais. Com este fenômeno, todas as normas que forem materialmente compatíveis com a nova Constituição serão recepcionadas, recebidas pela nova ordem constitucional. Já as normas infraconstitucionais que não forem compatíveis, estas serão automaticamente revogadas.

Nesta última hipótese não há que se falar em inconstitucionalidade da lei ou ato normativo incompatível com o novo texto constitucional. Há, isto sim, a sua não-recepção, uma vez que a mesma foi automaticamente revogada, com a vigência da nova Constituição. Nosso sistema constitucional não ampara, portanto, a chamada inconstitucionalidade superveniente de norma infraconstitucional.

Encerramos esta breve análise do instituto da recepção informando que, em alguns casos, a norma infraconstitucional materialmente compatível com a nova ordem constitucional passa a ostentar natureza diversa daquela que lhe foi conferida, à época de sua edição. Exemplo desse fenômeno, nós o temos no Código Tributário Nacional, o qual, em seu nascedouro, tratava-se de simples lei ordinária, e que, por força do artigo 146, da Constituição de 1988, foi recepcionado como lei complementar (estas exigem maioria qualificada para aprovação).

Feitos esses breves comentários sobre o instituto da recepção, passemos a tratar da chamada REPRISTINAÇÃO. Na seara constitucional, este fenômeno diz respeito à restauração da vigência de norma infraconstitucional, revogada pela Constituição anterior, por ser referida norma materialmente compatível com o novo texto constitucional editado.

Muito embora não haja qualquer norma expressa, constante da Constituição, que trata do assunto, a doutrina e a jurisprudência pátrias são pacíficas em afirmar não ser possível a repristinação de normas infraconstitucionais, revogadas pela Lei Magna anterior, mas que sejam materialmente compatíveis com a nova Constituição. Este entendimento, aliás, já está consolidado há muito tempo.

Encerramos esta seção falando sobre a DESCONSTITUCIONALIZAÇÃO. Referido fenômeno, que também só tem interesse teórico, doutrinário, uma vez que sem amparo no ordenamento constitucional vigente, pode ser definido como a recepção, pela nova Constituição, de norma inserida no texto constitucional anterior, como se esta fosse uma norma infraconstitucional.

Trata-se, em síntese, da perda de hierarquia de uma norma que, inicialmente vigente como norma constitucional, passa a ostentar a natureza de norma infraconstitucional, em razão de seu conteúdo ser compatível com os princípios e as regras fixados pela nova Constituição.

APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

José Afonso da Silva (2007, p. 13), em seu conhecido trabalho sobre a aplicabilidade das normas constitucionais, esclarece que a aplicabilidade “significa qualidade do que é aplicável”, e que, no sentido jurídico, “diz-se da norma que tem possibilidade de ser aplicada, isto é, da norma que tem capacidade de produzir efeitos jurídicos. Podemos notar, nesta definição, que a aplicabilidade refere-se à aptidão, à potencialidade da norma constitucional de produzir os efeitos jurídicos nela previstos.

A aplicabilidade das normas constitucionais, portanto, diz respeito à aptidão das normas de uma Constituição de produzirem, imediatamente ou não, os efeitos jurídicos pretendidos pelo constituinte, e nelas expressamente fixados. Com efeito, algumas normas constitucionais não dependem da edição de qualquer outro diploma normativo para produzirem imediatamente os efeitos jurídicos por elas preconizados. Outras, contudo, têm aplicação diferida, necessitando de complementação legislativa para produzirem todos seus efeitos.

Essa distinção é facilmente verificável, por exemplo, quando comparamos algumas normas inseridas na própria Constituição brasileira de 1988. Com efeito, no caso especifico das normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais, estas produzem os efeitos jurídicos por elas preconizados imediatamente, independentemente da necessidade da edição de normas infraconstitucionais, como, aliás, determina expressamente o artigo 5º, § 1º, da Constituição.

Outro exemplo de norma daquela espécie, nós o temos na regra fixada pelo artigo 2º, da Constituição Federal vigente, que consagra a denominada “tripartição de poderes”, ao determinar que “são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”. Esta norma constitucional, não resta dúvida, independe da edição de qualquer diploma infraconstitucional, para ser imediatamente aplicada.

Outras normas constitucionais inseridas na vigente Constituição Federal, entretanto, não são dotadas daquela mesma aplicabilidade. É o caso, por exemplo, da norma fixada pelo artigo 37, inciso I, da Carta Magna, que prevê a possibilidade do acesso a cargos, empregos e funções públicas, por estrangeiros, na forma da lei. No tocante a esta norma constitucional, fez-se necessária a edição de uma norma infraconstitucional para que a mesma pudesse produzir os regulares efeitos jurídicos ali previstos.

Essa diferença entre as normas constitucionais, algumas aptas a produzirem imediatamente os efeitos jurídicos pretendidos pelo constituinte, sem necessidade da edição de qualquer norma infraconstitucional que as complemente, outras não apresentando tal característica, permitiu à doutrina classifica-las em relação à sua aplicabilidade.

É exatamente sobre as diferentes formas de classificar as normas constitucionais, quanto à aplicabilidade, que nos deteremos em seguida. Trataremos, nas próximas seções, da classificação da doutrina clássica, bem como da famosa classificação elaborada por José Afonso da Silva, além daquela outra concebida por Maria Helena Diniz, também de grande aceitação doutrinária, e que também costuma ser cobrada nas provas.

- EFICÁCIA JURÍDICA x EFICÁCIA SOCIAL -

Antes, contudo, de prosseguirmos no estudo da aplicação das normas constitucionais, trazendo as diferentes classificações pelas quais referidas normas podem ser classificadas no tocante a este tema, consideramos oportuno realizar uma breve distinção entre eficácia jurídica e eficácia social das normas constitucionais.

A eficácia jurídica da norma constitucional, nós já o vimos, diz respeito à sua aptidão, à sua capacidade de produzir os efeitos jurídicos nela previstos. No tocante a este tema, é importante que se esclareça, não se questiona se a norma efetivamente produz os efeitos nela preconizados, se está sendo concretamente aplicada pela sociedade. Cuida a eficácia jurídica tão-somente da potencialidade da norma de produzir os efeitos desejados pelo legislador constituinte.

Já a eficácia social, também denominada efetividade, esta sim tem por objeto saber se a norma constitucional efetivamente está produzindo os resultados pretendidos por ela. Diz respeito, portanto, à aplicação concreta – efetiva – da norma pelo corpo social. Na lição de Luiz Alberto David de Araújo e Vidal Serrano Nunes Júnior (2007, p. 18), por exemplo, a efetividade “designa o fenômeno da concreta observância da norma no meio social que pretende regular”.

Portanto, em conclusão, a eficácia jurídica diz respeito à capacidade à aptidão, à potencialidade da norma constitucional produzir, desde logo, os efeitos jurídicos por ela preconizados. A eficácia social, por sua vez, guarda relação com efetiva aplicação da norma pela sociedade. Valendo-nos de uma expressão popular costumeiramente utilizada, podemos dizer que campo da efetividade (eficácia social) procura indagar se a norma constitucional “pegou”.

- CLASSIFICAÇÃO DA DOUTRINA CLÁSSICA -

A doutrina clássica, oriunda dos constitucionalistas norte-americanos, ensinada por Rui Barbosa, e que, entre os doutrinadores contemporâneos, continua sendo lecionada e defendida, por exemplo, por Manoel Gonçalves Ferreira Filho (2006, p. 387/388), distingue as normas constitucionais, quanto à aplicabilidade, em normas auto-executáveis (também denominadas auto-aplicáveis ou self-executing) e normas não auto-executáveis (igualmente conhecidas por não-aplicáveis, ou not self-executing).

A normas constitucionais auto-executáveis, a própria denominação já o indica, são aquelas que podem ser aplicadas imediatamente, não necessitando de qualquer complementação, ou seja, da edição de outro diploma normativo, infraconstitucional, para que produzam os efeitos por elas pretendidos. São normas, portanto, dotadas de aplicabilidade imediata.

Exemplo de norma constitucional deste jaez (categoria), existente na Constituição de 1988, nós o temos no artigo 37, caput, que impõe à Administração Pública Direta e Indireta (autarquia, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista) da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios a observância os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Normas constitucionais não auto-executáveis, ao contrário, são aquelas que não podem ser aplicadas de pronto, necessitando de complementação, por meio da edição de norma infraconstitucional, para que possam produzir os efeitos jurídicos por elas preconizados. Esta espécie de norma, portanto, exige que a lei complemente o que não está completamente definido.

Exemplos de normas desta espécie são as chamadas normas programáticas, ou seja, as que fixam as denominadas políticas públicas, que prevêem a implementação de programas estatais destinados à concretização dos fins sociais do Estado, definidos pelo constituinte. Na Constituição vigente, estão predominantemente inseridas no Título VIII, da Ordem Social, podendo ser citada, a título de exemplo aquela que disciplina o direito à educação (artigo 205).

 - CLASSIFICAÇÃO DE JOSÉ AFONSO DA SILVA -

No Brasil, a mais difundida classificação das normas constitucionais, no tocante à sua aplicabilidade, é de autoria de José Afonso da Silva. Tamanha, aliás, a sua aceitação, que vários autores chegam mesmo a adotá-la expressamente em suas obras. A jurisprudência também a vem adotando, inclusive o Supremo Tribunal Federal. Referida classificação divide as normas constitucionais em normas de eficácia plena, de eficácia contida e de eficácia limitada ou reduzida.

Normas de eficácia plena, nas palavras do autor desta conhecida classificação, são aquelas que “desde a entrada em vigor da Constituição, produzem todos os seus efeitos essenciais (ou tem a possibilidade de produzi-los), todos os objetivos visados pelo legislador constituinte, porque este criou, desde logo, uma normatividade para isso suficiente, incidindo direta e imediatamente a matéria que lhes constitui objeto”.

José Afonso da Silva afirma que a norma de eficácia plena tem aplicabilidade direta, imediata e integral. Menciona, ademais, que estas normas situam-se predominantemente entre os elementos orgânicos da Constituição, que não necessitam de providência ulterior para sua aplicação, e que criam situações subjetivas de vantagem ou de vínculo, sendo desde logo exigíveis. Cita, por exemplo, como norma desta espécie, o artigo 44, da Constituição de 1988.

Normas constitucionais de eficácia contida, por sua vez, ainda na definição de seu idealizador, “são aquelas em que o legislador constituinte regulou suficientemente os interesses relativos à determinada matéria, mas deixou margem à atuação restrita por parte da competência discricionária do Poder Público, nos termos que a lei estabelecer ou nos termos dos conceitos gerais nelas enunciados”.

As normas de eficácia contida, portanto, são aquelas que podem ser aplicadas imediatamente, que estão aptas a produzirem imediatamente os efeitos por ela preconizados, não necessitando de qualquer complementação para tal desiderato (aspiração), mas que podem, no futuro, ter referidos efeitos restringidos (contidos), por atuação do Poder Público (sobretudo do legislador, mas também do administrador), nas hipóteses permitidas pelo ordenamento jurídico.

A concretização da restrição (contenção) á plena eficácia da norma constitucional, na maioria dos casos, dá-se por meio da edição de lei (de norma infraconstitucional), expressamente autorizada pela Constituição. Um exemplo costumeiramente citado é o da norma do artigo 5º, inciso XIII, da Lei Maior, que reconhece o direito ao livre exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, “atendidas as qualificações que a lei estabelecer”.

Passemos, por fim, à análise das chamadas normas constitucionais de eficácia limitada ou reduzida. Segundo o criador desta classificação, referidas normas “são todas as que não produzem, com a simples entrada em vigor, todos os seus efeitos essenciais, porque o legislador constituinte, por qualquer motivo, não estabeleceu sobre a matéria, uma normatividade para isso bastante, deixando essa tarefa ao legislador ordinário ou a outro órgão” (2007, p. 82).

As normas de eficácia limitada, portanto, são as que possuem aplicabilidade diferida, mediata, que não estão prontas para serem aplicadas imediatamente, necessitando de complementação, através da edição de lei (de norma infraconstitucional), para que possam produzir os efeitos jurídicos por elas previstos. Referido conceito, não há dúvidas, coincide com o das normas não auto-aplicáveis, da doutrina clássica.

Ainda conforme seu idealizador, as normas constitucionais de eficácia limitada ou reduzida podem ser divididas em 2 (duas) categorias distintas: normas constitucionais de princípio institutivo e normas constitucionais de princípio programático. As primeiras, ele as define com as que “contêm esquemas gerais, um como que início de estruturação de instituições, órgãos ou entidades, pelo que também poderiam chamar-se normas de princípio orgânico ou organizativo” (2007, p. 123).

Exemplo de norma desta espécie, nós o temos no artigo 113, da Constituição de 1988, que determina que “a lei disporá sobre a Constituição, investidura, jurisdição, competência, garantias e condições de exercício dos órgãos da Justiça do Trabalho”.

Normas de princípio programático, também na lição do idealizador desta classificação, “são normas constitucionais através das quais o constituinte, em vez de regular, direta e imediatamente, determinados interesses, limitou-se a traçar-lhes os princípios para serem cumpridos pelos seus órgãos (legislativos, executivos, jurisdicionais e administrativos), como programas das respectivas atividades, visando á realização dos fins sociais do Estado” (2007, p. 138).

- CLASSIFICAÇÃO DE MARIA HELENA DINIZ -

Outra difundida classificação das normas constitucionais, no tocante à eficácia e á aplicabilidade das mesmas, foi elaborada por Maria Helena Diniz. Para esta insigne doutrinadora, as normas constitucionais podem ser divididas, em relação a este tema, em 4 (quatro) categorias distintas: normas supereficazes ou com eficácia absoluta; normas com eficácia plena; normas com eficácia relativa restringível;  e por fim normas com eficácia relativa complementável ou dependente de complementação legislativa.

As normas constitucionais supereficazes ou com eficácia absoluta são aquelas imutáveis, que não podem sofrer qualquer alteração, por meio da edição de emendas constitucionais. Como consequência disso, são dotadas de inequívoco efeito paralisante sobre toda a legislação infraconstitucional, que não poderá contrariar, explícita ou implicitamente, os termos cogentes fixados por aquela espécie de norma constitucional.

Quando nos referimos às normas constitucionais com eficácia absoluta, portanto, estamos tratando das denominadas cláusulas pétreas, ou seja, das normas constitucionais que não podem ser objeto de emenda constitucional, conforme matérias relacionadas no artigo 60, § 4º, da Constituição de 1988. É norma desta espécie, na vigente Lei Maior, por exemplo, o artigo 2º, que consagra a chamada “separação de poderes”.

As normas constitucionais com eficácia plena, na definição de sua própria idealizadora, são aquelas que possuem “                todos os elementos imprescindíveis para que haja a possibilidade da produção imediata dos efeitos previstos, já que, apesar de suscetíveis de emenda, não requerem normação subconstitucional subsequente. Podem ser imediatamente aplicadas”.

As normas com eficácia plena, portanto, são as que podem ser aplicadas imediatamente, não dependendo da edição de qualquer complementação, por meio de diploma infraconstitucional, para que possam produzir imediatamente os efeitos por ela previstos. Esta espécie de norma constitucional, não há dúvidas, corresponde à de mesmo nome na classificação de José Afonso da Silva, e, por consequência, são equivalentes às normas auto-executáveis (self-executing), da doutrina clássica.

Normas constitucionais com eficácia relativa restringível, por sua vez, são as que podem ser aplicadas de plano, que estão aptas a produzirem imediata e plenamente os efeitos por elas previstos, ao menos até que sobrevenha legislação infraconstitucional restritiva dos direitos e garantias nelas consagrados. Estas normas, a toda evidência, correspondem às de eficácia contida, da difundida classificação de José Afonso da Silva. E, na classificação da doutrina clássica, são indubitavelmente normas auto-aplicáveis.

As normas constitucionais com eficácia relativa complementável ou dependente de complementação legislativa, por fim, são aquelas que possuem eficácia diferida, mediata, que não estão prontas para serem aplicadas imediatamente, necessitando de complementação, por norma infraconstitucional, para que possam produzir os efeitos jurídicos por elas previstos. Referido conceito coincide com o das normas de eficácia limitada, da classificação de José Afonso da Silva, e com o de normas constitucionais não auto-executáveis, da classificação da doutrina clássica.

De maneira semelhante a José Afonso da Silva, Maria Helena Diniz também divide suas normas constitucionais com eficácia relativa complementável ou dependente de complementação legislativa em 2 (duas) categorias distintas: normas de princípio institutivo e normas programáticas. As primeiras são aquelas “dependentes de lei para dar corpo a instituições, pessoas, órgãos, nelas previstos”; as segundas, as que estabelecem “programas constitucionais a serem desenvolvidos mediante legislação integrativa da vontade do constituinte”.

Até mais...

AAFS